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界面新闻编辑 | 刘海川
2026年全国两会期间，李强总理在政府工作报告中提出，深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务。就在前一天，全国大会发言人娄勤俭在回答中外记者提问时介绍，今年将制定社会救助法、医疗保障法、托育服务法等。
这意味着，在低生育率持续运行、人口结构加速转变的背景下，中国生育支持政策正在从阶段性、政策性安排，走向更加稳定、系统的制度建设。两位参与起草托育服务法的学者向界面新闻表示，考虑到应对人口形势、减轻家庭养育成本的紧迫性，托育服务法有望在2026年出台。
在中国现行制度框架下，义务教育以法律形式确立了国家对6-15岁儿童受教育权的兜底责任。无论家庭收入、城乡差异或区域发展水平，国家都必须通过财政投入与制度安排，确保儿童“有学上、上得起学”。这一制度安排，被普遍认为是中国人力资本快速积累的重要基础之一。
但在义务教育之前，0-3岁托育阶段长期处于“家庭责任为主、公共支持不足”的状态。这一阶段既不属于义务教育，也不同于完全市场化的消费服务，却直接关系到女性就业连续性、家庭生育决策以及儿童早期发展质量。
2026年作为“十五五”规划的开局之年，政府工作报告中也提到，在国务院编制的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要 （草案）》，“着眼建设生育友好型社会，健全人口服务体系”。在此背景下，托育服务法的制定和出台意在向外界表明，托育不再只是家庭的私事，也不仅是市场的生意，而是被纳入公共服务体系统筹考量的“准公共事务”。
回顾过去十余年的生育政策演进，中国在制度设计上经历了明显转向。
在全面两孩、三孩政策实施后，政策重点逐步从“是否允许生育”转向“如何支持养育”。尤其是在现实层面，养育成本高、服务供给不足，被普遍认为是影响年轻家庭生育意愿的重要因素之一。
今年的政府工作报告在总结2025年工作时已明确提到，“全面实施育儿补贴制度、惠及3000多万婴幼儿”，并同步推进学前一年免费教育政策。而在2026年重点任务中，托育服务被进一步放入社会保障和公共服务体系中统筹推进，这意味着政策重心正在从“补贴端”走向“服务端”。
如果说现金补贴、税费减免更多是“减负”，那么托育服务的制度化建设，则直接关系到“能不能生、敢不敢生”的现实选择。
长期以来，中国托育行业深陷“供需错配”与“标准缺失”的双重困境。一方面，超过三成的家庭有送托需求，但实际入托率却低至7.86%，机构面临生源减少与经营压力的双重夹击；另一方面，由于缺乏国家统一标准，从业人员资质“五花八门”，从育婴师到保育员，甚至各类商业培训证书混杂，行业准入门槛低，导致服务质量良莠不齐，“不敢托”成为家长的普遍心结。
2023年9月，托育服务法被列入立法规划（二类项目），2025年12月22日，托育服务法草案提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。从列入立法规划到首次审议，只有两年多一点时间，这部法律的推进速度被一些法学专家形容为“光速”，背后反映了国家对应对低生育率问题的紧迫认识。
多位学者表示，虽然还要经过多次审议，托育服务法有望2026年出台。一方面，2026年是“十五五”规划的开局之年，正如政府工作报告所言，要“一体推进教育科技人才发展”，而托育是教育链条的起点。此外，面对人口发展的新形势，单纯的“育儿补贴”和“产假延长”已不足以扭转生育意愿。只有通过立法，明确政府、社会、家庭在托育中的权责，才能构建真正的生育友好生态，激发生育意愿。
截至目前，托育服务法草案尚未对外公布，但根据新华社披露的消息，该草案明确国家将实行“托育师资格考试和注册制度”，这一举措被视为规范托育行业生态、破解“不愿托”难题的关键一步。
中国政法大学法学院副院长张力教授参与了托育服务法起草工作。他向界面新闻介绍，在此次立法草案中，最受行业关注的条款之一便是确立了“托育师资格考试”制度，这将是全国统一考试，由国家统一组织，卫健部门和人社部门共同推进，这一未来出来的新规对行业和家庭意义重大。
张力介绍，目前的托育行业，从业者持有的证书多属于“水平评价类”。这类证书由行业协会或社会机构颁发，属于技能认定，非强制性，含金量相对较低，且标准不一，针对性不强，导致市场上从业人员素质良莠不齐。
而草案确立的“资格准入类”考试，则意味着“持证上岗”将成为硬性红线。这不仅是名称上的改变，更是性质上的飞跃。只有通过考试、注册并取得执业证书的人员，才能从事托育工作。这将从根本上提高行业的准入门槛，确保从业者具备国家认可的专业资质。
此外，托育服务法草案不仅规定了托育师的准入，还对机构的准入许可、设施安全、膳食标准以及从业禁止情形（如暴力、虐待等“黑名单”制度）作出了全方位的严格规定。